CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE EMPLEO

La política de empleo es el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo.

La política de empleo se desarrollará dentro de las orientaciones generales de la política económica en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo reguladas por el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo).

Son herramientas operativas de la política de empleo:

-          la gestión de la colocación,

-          la orientación laboral,

-          la formación para el empleo,

-          los estímulos a la contratación o bonificaciones, 

-          el fomento del empleo y las prestaciones, contributivas o no, por la contingencia del desempleo.

Podemos dividir las actuaciones públicas en materia de empleo en dos grupos:

Las que ayudan a la supervivencia económica de las personas en situación de desempleo con prestaciones públicas, las llamadas políticas pasivas, y,

Las destinadas a activar eficazmente a las personas ante el mercado de trabajo, las llamadas políticas activas, que las analizaremos en mayor profundidad en el siguiente epígrafe.

Según la OIT, es necesaria la vinculación entre las políticas activas y pasivas. Las prestaciones por desempleo deben ser, como también está previsto en nuestro ordenamiento legal, una parte integrada de un compromiso individual en la búsqueda activa de trabajo.

Es necesario, además, constatar otra importante perturbación que se produce en el marco de la política de empleo española, que supone la no culminación del desarrollo de la Ley de Empleo, de  la necesidad de establecer un ámbito competencial claro entre los distintos niveles de nuestra administración española, la central, la autonómica y la local. Seguramente, es necesaria una próxima reforma de dicha Ley, pues el redactado actual no incluye una definición clara del ámbito competencial autonómico en materia de políticas activas. Tampoco se  define en ella los mecanismos de coordinación efectiva entre los servicios autonómicos y el Servicio Público de Empleo Estatal aunque el Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre, representó un avance sustancial en ese sentido, por ser un primer paso en la corresposabilización de las CCAA con la Administración General del Estado.

Estrategia Española de Activación para el empleo.

Objetivos:

La finalidad última de la Estrategia es la coordinación, para identificar y canalizar de forma ordenada los esfuerzos que realizan los distintos agentes del sistema para mejorar la eficacia y eficiencia de las políticas a favor de la activación para el empleo y tiene por objeto la modernización de los Servicios Públicos de Empleo y del propio marco institucional del Sistema Nacional de Empleo.

Para atender a este objetivo global, la Estrategia cuenta con objetivos específicos que se recogerán en los Planes Anuales de Políticas de Empleo. Estos objetivos, a su vez, pueden ser de dos tipos:

A) Objetivos estratégicos o prioritarios: son aquellos que adquieren especial relevancia en un momento determinado, y en los cuales se tiene que focalizar la atención y el esfuerzo durante un período de tiempo. Estos objetivos deberán permitir la concentración de recursos en aquellos sectores, colectivos y áreas de interés a los que se quiera prestar mayor dedicación por su especial dificultad para el acceso al mercado laboral o por presentar mayores oportunidades, mayor viabilidad o mejores perspectivas de futuro. El Gobierno, a través de los respectivos Planes Anuales de Política de Empleo,  es el encargado de determinar anualmente   dichos objetivos.

En este caso, y con el fin de proporcionar la estabilidad necesaria que impulse el proceso de modernización de los Servicios Públicos de Empleo, los Objetivos Estratégicos en el período 2014-2016 se orientarán sobre la base de los que se definen a continuación y son coincidentes con los establecidos en el Plan Anual de Política de Empleo 2014:

·         Mejorar la empleabilidad de los jóvenes y cumplir lo previsto por la Garantía Juvenil.

·         Favorecer la empleabilidad de otros colectivos especialmente afectados por el desempleo (desempleados de larga duración, mayores de 55 años y beneficiarios del PREPARA).

·         Mejorar la calidad de la Formación Profesional para el Empleo.

·         Reforzar la vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo.

·         Impulsar el emprendimiento.

Por su propia naturaleza, los objetivos estratégicos o prioritarios son selectivos. Tienen, no obstante un carácter abierto, que favorece que los sucesivos Planes Anuales de Política de Empleo puedan acomodarlos.

B) Objetivos estructurales: son aquellos de naturaleza estable, por lo que tienen que ser atendidos mediante actividades desarrolladas sostenidamente a lo largo del tiempo. En ocasiones tendrán más o menos relevancia y requerirán un mayor o menor esfuerzo, pero pocas veces se podrán interrumpir por completo.

El conjunto de todos los objetivos estructurales tiene que ser exhaustivo, de forma que cualquier posible actuación de políticas activas de empleo o de intermediación laboral habrá de encajar en el cumplimiento de uno o varios objetivos estructurales. De esta forma, una actuación que no se ajuste a ningún objetivo estructural no podrá ser considerada de política activa de empleo o de intermediación laboral.
Como consecuencia de todo ello, ambos grupos de objetivos, estratégicos y estructurales, necesariamente se refuerzan entre sí, ya que el cumplimiento de cualquier objetivo estratégico o prioritario necesariamente se basará en un desarrollo más intenso de los objetivos estructurales que le afecten.

Marco General

La Estrategia de Activación para el Empleo se configura como el primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, según lo previsto por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo. La Ley configura la Estrategia como el marco normativo plurianual para la coordinación y ejecución de las políticas de activación para el empleo, incluyendo las políticas activas de empleo y de intermediación laboral, en el conjunto del Estado. Lo hace de conformidad con el artículo 149.1.7 de la Constitución Española, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas.

El nuevo marco se ha concretado en la nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016, aprobado por el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre.

Esta nueva estrategia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 bis de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, modificado por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, (actualmente Ley 18/2014, de 15 de octubre) de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, se articula en torno a seis ejes (orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo) previamente consensuados entre el Servicio Público de Empleo Estatal y las Comunidades Autónomas.

Los principios que se establecen en esta Estrategia atribuyen gran importancia a los aspectos de programación, seguimiento y evaluación. La evaluación se basará en los principios establecidos en esta Estrategia y, muy especialmente, en los de eficacia, servicio a la ciudadanía y consecución de resultados.

La Estrategia establece dos niveles de seguimiento y evaluación: por una parte, en el cumplimiento de los objetivos estratégicos y estructurales. Y por otra, en el seguimiento detallado y evaluación de los servicios y programas que se desarrollen de cara al cumplimiento de los citados objetivos.

La Estrategia cuenta por tanto con objetivos estratégicos y estructurales. Los objetivos estratégicos se aprueban por el Gobierno, son selectivos y se dirigen a un ámbito o finalidad concretos. Los objetivos estructurales son estables, exhaustivos y deben cubrir todo el ámbito de las políticas activas. Ambos objetivos están relacionados entre sí, de forma que cada Comunidad Autónoma priorizará los que considere convenientes para conseguir el objetivo final y ser eficiente con el gasto que realice  en políticas activas. Para ello, cada objetivo tendrá uno o varios indicadores que medirán al final de cada año su cumplimiento y que condicionaran el reparto de los fondos destinados a las políticas de activación para el empleo.

Este nuevo marco de actuación tiene como finalidad principal incrementar la eficacia en la utilización de los fondos públicos asignados a cada Comunidad Autónoma para la ejecución de los servicios y programas de políticas activas de empleo.

Es el marco en el que se tienen que determinar por una parte los objetivos comunes a todo el Sistema Nacional de Empleo, y por otra los principios que deben informar todas las actuaciones que se lleven a cabo para el cumplimiento de los citados objetivos.

De esta forma, la Estrategia Española de Activación para el Empleo cumple un papel vertebrador de las estrategias individuales de cada uno de los Servicios Públicos de Empleo, en lo que se refiere a la intermediación entre oferta y demanda de empleo y al diseño y gestión de las políticas activas, entendiendo estas, tal y como indica la Ley, como: «el conjunto de servicios y programas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social».

Aspecto clave en este papel vertebrador es su capacidad de reforzar la vinculación efectiva entre las políticas activas y pasivas, mejorando el encaje entre las dos vertientes de la protección frente al desempleo.

Marco Temporal

La presente Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 sustituye a la anterior Estrategia Española de Empleo 2012-2014. Tendrá vigencia durante las anualidades 2014 a 2016, sin perjuicio de las revisiones y mejoras a las que pueda someterse.

Principios de actuación

Las estrategias individuales y todas las actuaciones de los Servicios Públicos de Empleo en materia de políticas activas de empleo y de intermediación laboral, sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las Comunidades Autónomas, se ajustarán a los diez principios rectores que se recogen a continuación:

·         De coordinación, colaboración, transparencia, participación activa, mejora y modernización de todos los agentes integrantes del Sistema Nacional de Empleo y de su marco institucional.

·         De eficacia, servicio a la ciudadanía y orientación a resultados, especialmente los relativos a la inserción efectiva y sostenida, la reducción de los periodos de desempleo, la cobertura de vacantes, los servicios a las empresas y la satisfacción de empleadores y demandantes.

·         De programación, seguimiento detallado de la gestión y evaluación del resultado de las acciones y del cumplimiento de objetivos, de forma que se puedan identificar costes y buenas prácticas, corregir errores, y en suma, mejorar gradualmente el conjunto del Sistema.

·         De garantía del principio de unidad de acceso y atención a los usuarios, así como de garantía de atención a los jóvenes sin ocupación que no cursan formación en los términos de la Garantía Juvenil, de modo que se facilite la movilidad de los trabajadores, se promueva la competitividad y unidad del mercado laboral español y su integración en el mercado laboral de la Unión Europea.

·         De garantía de la igualdad efectiva de oportunidades y la no discriminación en el mercado de trabajo, prestando especial atención a los colectivos que más la precisen.

·         De tratamiento personalizado de los demandantes de empleo a través de la determinación temprana y gestión de su perfil, asociado a las características que definen su empleabilidad y, en particular, sus competencias, tanto las acreditadas formalmente como las determinables por otros medios.

·         De protección ante el desempleo a través, no solo del derecho a la prestación económica, sino de la promoción de la activación y reinserción de los demandantes, reforzando la vinculación entre las políticas activas y pasivas de empleo, como aspectos complementarios de la misma política de protección frente al desempleo.

·         De ajuste y adecuación de los objetivos de las políticas activas de empleo a las necesidades de sus destinatarios y a las del mercado laboral, atendiendo a la realidad del territorio en que se apliquen.

·         De apertura a la sociedad, facilitando la participación de otros agentes y empresas, tanto públicos como privados, incluyendo entidades tales como corporaciones locales, agentes sociales, agencias de colocación y otras entidades colaboradoras.

·         De fomento de la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, estableciendo relaciones con las entidades del mundo empresarial que puedan aportar su conocimiento y experiencia, prestando especial atención al asesoramiento y la orientación.

LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

Las políticas activas de empleo en España, a partir de 2013, siguen una nueva Estrategia basada en las líneas de actuación que fueron acordadas con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 11 de abril de 2013.

La clave del cambio al nuevo modelo de Políticas Activas de Empleo está en la modificación del modelo de financiación y gestión, articulado en torno a instrumentos jurídicos pensados para programas establecidos centralizadamente para establecer un nuevo marco de financiación, ejecución, control y evaluación orientado hacia la consecución de determinados objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación.

Las políticas activas de empleo, hacen referencia a la intervención directa de los gobiernos en el mercado de trabajo para prevenir o aliviar el desempleo y para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo en términos generales. Consisten en medidas de caracter preventivo de inserción, formación y políticas de promoción de la creación de empleo que tienen por objetivo mejorar las posibilidades de acceso al empleo de las personas desempleadas, por cuenta propia o ajena, la adaptación de la formación y recualificación para el empleo de las personas trabajadoras, así como aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social. (LEY 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo)

Las políticas activas de empleo, pueden clasificarse en tres grandes bloques o líneas de actuación:

1.      Intermediación. Comprende la actuación de las entidades intermediadoras para facilitar la interacción entre oferentes y demandantes de trabajo, así como las acciones generales de orientación realizadas por las entidades intermediadoras u otras. Las principales actuaciones sobre las personas oferentes de empleo son las de orientación, información y seguimiento. Sobre la oferta se incide facilitando sus procesos de búsqueda de personal con las características adecuadas.

2.      Formación para el empleo. Comprende las medidas destinadas a facilitar que la capacitación de una persona sea adecuada para tener un empleo que satisfaga sus necesidades profesionales, económicas, de promoción y desarrollo a lo largo de la vida, y tambien, a procurar a la juventud una base de partida que les permita desempeñar una profesión. Es clave para aumentar la empleabilidad, esto es, la potencialidad de una persona para encontrar y mantener un puesto de trabajo.

3.      Promoción del empleo. Esta línea de actuación tiene como objetivo la creación de nuevos empleos, por cuenta propia o por cuenta ajena.

En ella, cabe distinguir las siguientes categorías de medidas:

§  Fomento de la contratación. Incluye las medidas que incentivan la creación de puestos de trabajo mediante la concesión de subvenciones a los salarios y reducciones selectivas en las cotizaciones sociales. Téngase presente que la demanda de trabajo es una demanda "derivada"; esto es, dadas las perspectivas de demanda de bienes y servicios, la tecnología y los costes salariales, las empresas determinan sus demandas de trabajo. Por tanto, una reducción de los costes salariales es susceptible de incrementar la demanda de trabajo, para una tecnología y una demanda de bienes y servicios dados.

§  Apoyo al autoempleo. Incluye los programas de asesoramiento, financiación y facilitación de la inserción laboral de personas desempleadas por la vía del autoempleo.

§  Otras medidas de apoyo al empleo. Figuran los mecanismos que incentivan la creación de empleo (por cuenta ajena o cuenta propia) facilitando el acceso a la formación y la realización de prácticas profesionales.